La liaison Oosterweel. Méconnu en Belgique francophone, ce projet de plusieurs milliards d’euros destiné à boucler le ring d’Anvers est le plus grand laboratoire participatif du pays. Après une vingtaine d’années de luttes assassines, mouvements citoyens et acteurs politiques ont enterré la hache de guerre en mars 2017, pour construire ensemble un vaste plan de mobilité. Une saga sans fin…

Le 11 octobre 2009. Un millier de manifestants paradent dans les rues du nord d’Anvers. Certains portent des masques à gaz sur le visage, tous contestent le plan du gouvernement flamand: boucler le ring dans le nord d’Anvers avec un viaduc, appelé «Lange Wapper» (Grand Wapper) en référence à un légendaire géant anversois.

Ce pont, qui fait partie du «tracé BAM» (du nom de la société publique privée constituée en 2003), est beaucoup trop proche du centre-ville, selon les manifestants. Il augmenterait encore le nombre de véhicules sur le ring alors que l’air de la ville est déjà pollué par le port d’Anvers, ses usines pétrochimiques et le trafic autoroutier.

Un jeune à lunettes porte une pancarte «Fuck De Wapper!» Sur les multiples ballons blancs qui tournoient à travers la foule, on peut lire «Ademloos» (à bout de souffle), le nom du mouvement citoyen à l’initiative de la manifestation et créé en 2008 par Wim van Hees, actif dans le monde de la pub, et Guido Verbeke, gynécologue. Ce groupe de citoyens militant pour une meilleure qualité de l’air est parvenu à récolter 66 000 signatures pour organiser une consultation populaire, communément appelée «référendum»: pour ou contre le «Lange Wapper»?

L’idée d’une pétition a émergé à la suite de l’enquête publique publiée en juin 2009 où de nombreux riverains ont exprimé leur inquiétude: 17 102 lettres de réclamations ont été déposées contre ce projet de construction – un record. Parmi les griefs: la Ville rejetterait délibérément des alternatives au tracé, les plans seraient incomplets et manqueraient de cohérence.

Le 18 octobre 2009, les Anversois sont convoqués à la plus grande consultation populaire organisée en Belgique depuis la Question royale en 1950. Quelque 134 861 personnes répondent à l’appel. Le résultat est clair: 59% des participants rejettent le Lange Wapper, le projet choisi par les autorités flamandes en 1999.

C’est l’impasse. Même si les résultats du « référendum » ne sont pas contraignants, le gouvernement flamand se résigne à rejeter définitivement le projet de pont. «Il n’y a jamais eu autant de résistance de la part de mouvements citoyens en Belgique. Les autorités flamandes n’ont pas l’habitude d’être confrontées à une résistance de cette envergure. Avant, elles faisaient généralement ce qu’elles voulaient, par exemple exproprier les gens pour construire une autoroute», commente Eva Wolf, professeure à l’Université de Tilburg (Pays-Bas).

En l’absence d’avancées, le réseau de volontaires StRaten-generaal, qui se qualifie de «levier pour protéger et promouvoir la qualité de vie par la participation citoyenne», présente en 2010 une alternative au tracé BAM: le tracé Meccano, un nouveau plan avec un tunnel plus éloigné de la ville.

Quatre ans plus tard, le nouveau gouvernement flamand dirigé par Geert Bourgeois (N-VA) fait la sourde oreille et opte pour le tracé BAM et la liaison Oosterweel, avec un tunnel cette fois à la place du viaduc.

Ringland euthousiasme

27 juin 2015. Le soleil brille sur la plaine verte qui recouvre le tunnel Craeybeckx dans le sud d’Anvers. Plusieurs milliers de personnes, 15 000 au total, assistent aux concerts de chanteurs flamands, dont Marcel Vanthilt, lors du festival d’un jour
«Ringland».

Ce mouvement citoyen fondé en 2014 par l’architecte Peter Vermeulen n’a pas choisi l’endroit de ce festival par hasard: il souhaite que l’ensemble du ring soit recouvert d’une couverture verte, comme c’est le cas du tunnel Craeybeckx. Il est convaincu que cela mènera à une mobilité plus efficace, à plus de parcs et à une meilleure qualité de l’air.

En soutien au mouvement, de plus en plus de cyclistes accrochent de petites pancartes sous leur selle: «Je veux rouler à vélo sur Ringland». La mobilisation grossit: en moins de trois mois, 100 000 euros seront récoltés via un crowdfunding pour réaliser quatre études sur la couverture du ring.

Un mois après le festival Ringland, deux riverains de la commune de Zwijndrecht et une habitante d’Anvers, Ademloos et StRaten-generaal déposent une requête au Conseil d’État contre le plan régional d’aménagement du territoire qui permettrait la construction de la liaison Oosterweel.

Manifestations, consultation populaire, recours au Conseil d’État… les citoyens utilisent tous les moyens possibles pour bloquer les plans du gouvernement flamand. La confrontation est reine. Selon Eva Wolf, autrice du livre La valeur de la résistance. Ce qu’Oosterweel nous a appris sur le processus de décision, le monde politique considère que la résistance vient d’une «minorité bruyante» égoïste: «Lorsque les décideurs s’approprient l’intérêt public, écrit-elle, toute opposition à cette politique devient un obstacle ou, pire encore, un ennemi de cet intérêt.»

Pour mettre un frein à cette logique de confrontation, Ringland demande de faire appel à un intendant pour jouer les médiateurs. Peter Vermeulen se souvient: «Le gouvernement disait qu’il poursuivrait le projet Oosterweel et allait commanditer une étude sur le recouvrement du ring. J’ai répondu: “Pas besoin d’étude, ramenez les personnes autour de la table et voyons ce que les mouvements citoyens ont déjà proposé.”»

L’intendant obtient que les dirigeants politiques et les mouvements citoyens acceptent de collaborer.

Au pied du mur, le gouvernement flamand accepte de lancer une procédure pour trouver un candidat médiateur. Sa mission: mettre les différents acteurs autour de la table afin de trouver un compromis pour recouvrir le ring anversois.

Mission déminage

16 décembre 2015. À une encablure du ring anversois, le ministre flamand des Transports, Ben Weyts (N-VA), serre la main d’Alexander D’Hooghe devant les caméras. Ce professeur d’architecture et d’urbanisme vient d’être nommé intendant. Au début des discussions avec les mouvements citoyens, le démineur est sceptique: «Il y a des actions au Conseil d’État, des obstacles partout et ça nous semble impossible de transformer ce projet en réussite.»

Sa tâche n’est pas aisée quand on sait qu’il doit notamment faire accepter aux mouvements citoyens le tracé BAM avec un tunnel de 1,8 kilomètre qui traverse l’Escaut, un plan auquel les trois mouvements citoyens se sont toujours opposés.

Premiers succès

Mais l’intendant ne se décourage pas. En juin 2016, il obtient un premier accord entre dirigeants politiques et mouvements citoyens: ils acceptent de collaborer à la réalisation de projets, comme la couverture du ring, sur les parties qui ne comprennent pas la liaison d’Oosterweel.

Il réalise ensuite un souhait du comité d’action Ademloos: préserver la forêt Sainte-Anne de 96 hectares à Linkeroever qui risquait d’être détruite dans le projet initial. Sa note d’ambition approuvée au parlement flamand, l’intendant poursuit sur sa lancée et discute avec les partenaires de la liaison Oosterweel.

Mais, soudain, un obstacle menace de barrer la route des négociations. En janvier 2017, le Conseil d’État publie un avis: le tracé Meccano de StRaten-generaal mérite d’être étudié plus en profondeur. Le Conseil d’État n’a pas encore pris de décision sur le fond, mais si l’avis était suivi, l’ensemble du projet BAM serait compromis. «Nous devons nous préparer au pire», lance le ministre flamand Ben Weyts (N-VA). Les discussions entre représentants politiques et les trois mouvements citoyens, qui s’approchaient d’un accord, passent à la vitesse supérieure.

Joke Laukens, cosignataire de la requête et habitante du quartier Dam dans le nord d’Anvers, est contactée début mars 2017 par les mouvements citoyens qui lui demandent de retirer son recours auprès du Conseil d’État. Tombant des nues, car absente des discussions, elle refuse de retirer sa requête sans avoir lu l’accord. «À ce moment-là, j’ai compris qu’ils allaient atteindre un accord», témoigne-t-elle.

Après avoir consulté les documents lors d’une réunion avec les mouvements citoyens, elle les reçoit finalement dans sa boîte mail. Une phrase l’interpelle: «D’ici à la fin avril 2017 au plus tard, toutes les personnes qui ont déposé une requête renonceront à leurs droits dans la procédure devant le Conseil d’État et aucune nouvelle procédure ne sera engagée contre le plan régional d’aménagement du territoire.»

Les jours précédant la signature de l’accord, Joke, également collaboratrice chez Groen, subit de nouvelles pressions pour retirer sa plainte, mais tient bon. La phrase «Toutes les personnes qui ont déposé une requête renoncent à leurs droits» est finalement modifiée par «StRaten-generaal et Ademloos renoncent à leurs droits». Nuance.

Un accord historique

15 mars 2017. Dans le parlement flamand à Bruxelles, ministres, bourgmestre, échevins, intendant, représentants des mouvements citoyens posent côte à côte pour la photo. Tous les signataires du «Toekomstverbond» (Pacte pour l’avenir) montrent fièrement leur bague («ring» en néerlandais) spécialement conçue pour cet accord. Ce qui était au départ un «simple» tunnel autoroutier est devenu un plan de mobilité durable basé sur cinq piliers:

– L’achèvement du ring d’Anvers avec la liaison Oosterweel ;

– La couverture totale du ring ;

– Un investissement dans les transports;
publics, les infrastructures pour les marcheurs ou cyclistes afin de limiter les trajets en voiture à 50% d’ici à 2030 ;

– La construction d’un axe routier pour le trafic lié au port dans le nord d’Anvers ;

– La poursuite du processus de collaboration entre mouvements citoyens, autorités et experts.

«C’est presque un accord de gouvernement, mais pour l’avenir de la mobilité anversoise», s’exclame Manu Claeys, représentant de StRaten-generaal.

En échange d’un budget pour recouvrir le ring, les mouvements citoyens ont donc accepté la construction de la liaison Oosterweel en «version light» (c’est-à-dire avec moins de bandes de circulation et une meilleure intégration dans le tissu urbain que dans le projet initial). Ils ont aussi promis de renoncer à leurs droits dans la procédure devant le Conseil d’État et de n’entamer aucune nouvelle procédure.

Mais pour retirer le recours, il fallait l’accord de tous les signataires, dont Joke Laukens, bien décidée à ne pas se laisser faire. Profitant de sa position de force, l’habitante du nord d’Anvers a obtenu de pouvoir contribuer aux recherches pour établir le nouveau rapport environnemental sur l’Oosterweel, afin de s’assurer que le projet vise bien une réduction du nombre de véhicules. Le recours au Conseil d’État retiré, les premiers coups de pioche pour la liaison Oosterweel ont été donnés début 2018 à Linkeroever, sur la rive gauche de l’Escaut.

Comment les autorités ont-elles pu accepter ces compromis? «Le conflit se poursuivait et ne livrait aucun résultat, commente la professeure Eva Wolf. Au fur et à mesure, les autorités se sont rendu compte que nier le conflit ne fonctionnait pas et qu’il fallait faire autrement.»

D’un point de vue électoral, l’accord entre mouvements citoyens et politiques tombe à pic pour la N-VA, au pouvoir en Flandre et à Anvers: le bourgmestre anversois, Bart De Wever, se présente aux élections communales de 2018 avec une solution à un dossier bloqué depuis plus de 20 ans – la preuve qu’il peut jouer la conciliation. «C’est un coup de maître de la N-VA. Elle a réussi là où le parti socialiste a toujours échoué», déclare le professeur en sciences politiques Dave Sinardet.

Critiquer ou collaborer?

13 novembre 2017. Environ 300 personnes assistent à la 23e édition de la soirée organisée par Ademloos dans le Grand Café Horta au centre d’Anvers. Les trois représentants des mouvements citoyens font le point sur les avancées du Pacte pour l’avenir, six mois après sa signature. L’assemblée est enthousiaste, moins critique que d’habitude, observe le professeur de sciences politiques à l’Université d’Anvers Wouter Van Dooren.

Pour Eva Wolf, l’institutionnalisation des mouvements citoyens comporte toujours un risque: «C’est difficile de combiner les rôles d’activiste et de partenaire de discussion. Autour de la table, on doit être prêt à mettre de l’eau dans son vin. Mais, en tant que groupe d’action, si on ne peut pas aller plus loin, on perd sa légitimité.» «Les mouvements citoyens sont tellement conciliants que les voix critiques ont disparu, regrette pour sa part Joke Laukens. Le Pacte pour l’avenir a en quelque sorte assommé la voix de la population.»

Dans le nord d’Anvers, des comités de quartier restent néanmoins alertes et se sont réunis peu après la signature du Pacte pour l’avenir sous le nom de Schijnverbond pour suivre l’évolution du projet. Ils ne veulent pas que la qualité de l’air diminue à cause de la construction d’un tunnel dont la sortie débouche dans leur quartier.

Un autre point du permis de bâtir les inquiète: le controversé nœud autoroutier «Hollandse knoop», situé à deux pas du Sportpaleis. Sur les plans originaux, il comptait plus d’une vingtaine de bandes routières pour une largeur totale de plus de 120 mètres mais les plans actuels ne sont pas définitifs. Luc Hellemans, CEO de Lantis (ex-BAM), temporise: «Ça ne sert à rien de venir avec des chiffres maintenant, il s’agit d’une version provisoire ; nous en discutons avec les riverains pour ensuite adapter les plans.»

Autour de la table

30 mai 2018. Des enfants jouent sur un tapis représentant un panorama d’Anvers dans le centre Sainte-Anne de Linkeroever. À côté, leurs parents discutent autour d’une des 31 maquettes exposées dans le cadre des journées «Over de ring» organisées par l’intendant.

Avec la signature du Pacte pour l’avenir, gouvernement flamand, Ville et port d’Anvers ont débloqué un budget de 1,25 milliard d’euros pour recouvrir le ring et construire des ponts pour cyclistes et des bermes antibruit. Consortiums de citoyens, experts ainsi que membres de l’administration anversoise et flamande ont planché pendant plus de neuf mois pour mettre au point des projets qu’ils exposent à la population pendant cinq jours.

Les Anversois curieux peuvent discuter avec les représentants des projets et formuler des observations. Un homme d’une quarantaine d’années écrit un message sur une carte postale: «Plus de vert dans le district de Zurenborg, svp!»

Au final, les autorités sélectionneront 18 projets, qui seront suivis par des groupes de travail réunissant tous les acteurs (ministère des Travaux publics, société de transport De Lijn, société communale autonome immobilière AG Vespa, mouvements citoyens, entrepreneurs…). C’est une configuration inédite pour Luc Hellemans, l’entrepreneur des travaux de la liaison Oosterweel: «En tant qu’ingénieurs, nous ne sommes pas habitués à travailler avec autant de partenaires. Sur nos 200 employés, 40 à 50 s’occupent des relations avec les parties prenantes.»

Alors que les groupes de travail prennent des mesures sur des thèmes spécifiques, les décisions globales se prennent au sein du « stuurcomité », un groupe de 11 experts qui se réunit chaque mois. «Toutes les mesures doivent être approuvées avec une majorité de 80%. Résultat: si les trois mouvements citoyens expriment le même vote, ils ont une minorité de blocage», explique Manu Claeys (StRaten-generaal).

«Bientôt, il y aura plus de vert et plus de place à Anvers. Ensemble, nous assurons la grande convergence», scande désormais la coalition en place à Anvers (N-VA, Open Vld et sp.a) sur tous les supports de communication. Objectif? Informer et sensibiliser la population sur le «projet de mobilité et de qualité de vie du siècle». Avant d’ajouter: «Mais, malheureusement, aussi le chantier du siècle». Et qui dit chantier, dit embouteillages… En 2010, les véhicules perdaient au total 10 840 heures par jour dans les files à Anvers. Neuf ans plus tard, la barre des 20 000 heures a été dépassée.

Pour Luc Hellemans, ces travaux constituent une opportunité: «Vu l’ampleur des embarras de circulation, les automobilistes seront contraints d’opter pour une solution alternative s’ils ne veulent pas rester coincés dans les files. Ils contribueront ainsi en partie à la réalisation du transfert modal.» Consciente des gigantesques embarras de circulation qui l’attend, la Ville d’Anvers investit depuis plusieurs années dans d’autres moyens de transport.

Pour la couverture du ring, le gouvernement flamand, la Ville et le port d’Anvers ont débloqué 1,25 milliard d’euros. Un pactole, à première vue. Mais pour recouvrir tout le ring, il faudrait 9 milliards d’euros en tout, un budget colossal.

En 2010, les véhicules perdaient au total 10 840 heures par jour dans les files à Anvers. Neuf ans plus tard, la barre des 20 000 heures a été dépassée.

Le nouveau gouvernement flamand Jambon I confirme son engagement dans la poursuite du projet Oosterweel. Dans le même temps, il promet d’atteindre l’équilibre budgétaire d’ici à 2021, mais les coûts de la liaison Oosterweel (4 milliards d’euros) sont maintenus hors des objectifs budgétaires. La question est de savoir si la Commission européenne va autoriser cette dérogation…

Pour le meilleur ou pour le pire

Avec la liaison Oosterweel, Anvers est le théâtre du plus grand laboratoire participatif jamais réalisé en Belgique. C’est la première fois que les dirigeants politiques acceptent de considérer les mouvements citoyens d’égal à égal et de les intégrer dans le processus décisionnel. Cette méthode de travail pourrait faire des émules ailleurs en Belgique, comme pour le ring de Bruxelles.

À Anvers, Manu Claeys, de StRaten-generaal, est en train de voir avec le port d’Anvers s’il est possible de copier le processus de décision d’Oosterweel afin de diminuer l’impact environnemental du deuxième port d’Europe.

Vingt années de conflit ont laissé place à la politique de compromis. Pour Eva Wolf, ce dossier montre la difficulté de donner une place aux citoyens dans le processus de prise de décision: «D’un côté, on pourrait dire que les mouvements citoyens n’ont jamais eu autant le droit à la parole vu leur position actuelle, mais, de l’autre côté, ils doivent faire des compromis et perdent ainsi en partie leur rôle de groupes d’action critiques, de contrepoids.» Le professeur Wouter Van Dooren se dit, quant à lui, déçu: «Ce Pacte est un conte de fées. Il n’a pas de valeur juridique. Il a créé de nombreuses attentes au sein de la population. Était-il trop ambitieux?»

Si tout se passe comme prévu, ce qui est rare dans ce genre de projet pharaonique, le projet dans son ensemble sera achevé en 2030. D’ici là, mouvements citoyens, politiques, entrepreneurs et experts sont liés au Pacte pour l’avenir. Pour le meilleur ou pour le pire.